Рішення суб’єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акту та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, – правова позиція Судової палати у господарських та цивільних с

    Фабула судової справи: прокурор звернувся до Господарського суду з позовом в інтересах держави в особі обласної державної адміністрації до міської ради та ТОВ про визнання частково недійсним рішення, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, витребування з незаконного володіння земельної ділянки. Позов прокурора мотивовано тим, що місцева Рада перевищила свої повноваження, оскільки розпорядилася земельною ділянкою державної власності, розташованою за межами міста. Враховуючи, що Земельним кодексом України (в редакції чинній на час прийняття місцевою радою оспорюваного рішення) встановлено, що до розмежування земель державної та комунальної власності, повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність, та земель, зазначених в абзаці третьому цього пункту) в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів – відповідні органи виконавчої влади. Оскільки такого розмежування земель проведено не було, а спірна земельна ділянка перебувала за межами міста, місцева рада не мала права розпоряджатися нею та передавати в приватну власність. Відтак, спірна земельна ділянка вибула з державної власності поза волею власника з порушенням вимог чинного законодавства щодо порядку безоплатного надання земельних ділянок у власність громадян.

    Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди - місцевий господарський та апеляційний суд навели правову позицію Верховного Суду України у постанові від 11.11.2014р. у справі №21-405а14 та зазначили, що оспорюване рішення місцевої ради про передачу у власність земельної ділянки – ненормативний акт органу місцевого самоврядування, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання, тому обраний прокурором спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реального захисту, і, відповідно, рішення місцевої ради не може бути визнано недійсним. Оскільки вимоги про визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, визнання за державою в особі Адміністрації права власності та ділянку, її витребування з володіння ТОВ є похідними від вимоги про визнання недійсним рішення місцевої ради, то й у цій частині позов задоволенню не підлягає.

    Крім того, переглядаючи рішення в касаційному порядку Вищим господарським судом України було застосовано правову позицію, викладену Європейським судом з прав людини у рішенні від 20.10.2011р. в справі «Рисовський проти України» щодо принципів застосування статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, зокрема, щодо необхідності додержання принципу «належного урядування» при втручанні держави в право особи на мирне володіння своїм майном.

    Забезпечуючи єдність судової практики Верховний Суд України виходив з такого.

    Право державної власності на землю не є тотожним праву комунальної власності. Його характерна особливість полягає в тому, що держава реалізує своє право власності на землю через відповідні органи державної влади, які фактично і здійснюють комплекс правомочностей власника (держави), визначених у ч.1 ст.78 ЗК України, у тому числі й розпоряджаються землею державної власності. Крім того, згідно із законодавством, чинним на момент прийняття оскаржуваного рішення,до моменту розмежування земель державної та комунальної власності сільська, селищна, міська рада була повноважна розпоряджатися нерозмежованою землею лише в межах населеного пункту. Право розпорядження нерозмежованою землею поза межами населеного пункту належало органам виконавчої влади. Той факт, що спірна земельна ділянка має поштову адресу міста, саме по собі не свідчить про наявність у місцевої ради повноважень передати цю земельну ділянку в приватну власність.

    Судові палати у господарських та цивільних справах Верховного Суду України погодились із тим, що при розгляді справи, рішення в якій переглядаються, може бути враховано також рішення ЄСПЛ у справі «Рисовський проти України» від 20.10.2011р. щодо принципів застосування статті 1 Першого протоколу до Конвенції, зокрема, щодо необхідності додержання принципу «належного урядування» при втручанні держави в право особи на мирне володіння своїм майном.

    Разом із тим, у пункті 71 рішення в справі «Рисовський проти України» ЄСПЛ зазначив, що принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов’язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку, а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові.

    З огляду на викладене, принцип «належного урядування» не встановлює абсолютної заборони на витребування із приватної власності майна, в тому числі й земельних ділянок, на користь держави, якщо майно вибуло з власності держави в незаконний спосіб, а передбачає критерії, які слід з’ясовувати та враховувати при вирішенні цього питання для того, щоб оцінити правомірність і допустимість втручання держави в право на мирне володіння майном. Додержання принципу «належного урядування» оцінюється одночасно з додержанням принципу «пропорційності», при тому, що не має чіткого, вичерпного переліку обставин і фактів, установлення яких беззаперечно свідчитиме про додержання чи порушення «справедливої рівноваги між інтересами суспільства та необхідністю додержання фундаментальних прав окремої людини». Цей критерій більшою мірою оціночний і стосується суб’єктивної складової кожної конкретної справи, а тому має бути з’ясований у кожній конкретній справі на підставі обставин і фактів, безпосередньо встановлених.

    Враховуючи практику Європейського суду Вищий господарський суд України фактично не оцінив додержання принципів «належного урядування» та «пропорційності».

    Крім того, Верховний Суд України зазначив і про помилкове тлумачення судами правової позиції, викладеної у постанові Верховного Суду України за результатами розгляду справи №21-405а14, в межах якої було зазначено про таке.

    У разі прийняття органом місцевого самоврядування (як суб’єктом владних повноважень) ненормативного акта, що застосовується одноразово, який після реалізації вичерпує свою дію фактом його виконання і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів (зокрема рішення про передачу земельних ділянок у власність, укладання договору оренди), позов, предметом якого є спірне рішення органу місцевого самоврядування, не повинен розглядатися, оскільки обраний позивачем спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реального захисту.

    Зазначений правовий висновок зроблено за результатами розгляду адміністративної справи, в якій заступник прокурора оспорював виключно рішення міської ради про передачу кооперативу земельних ділянок і не порушував питання про захист права власності на землю. У даній справі Верховний Суд України не робив висновку про абсолютну відсутність підстав для скасування подібних рішень органів місцевого самоврядування за результатами розгляду спорів, які виникли в сфері приватноправових відносин, і розглядаються в порядку цивільного чи господарського судочинства.

    Натомість, із урахуванням правового висновку, викладеного в постанові від 11.11.2014р. в справі №21-405а14, та в розвиток цього висновку Верховний Суд України в постанові від 16.12.2015р., прийнятій за результатами розгляду справи №6-2510цс15 на спільному засіданні Судових палат у цивільних, адміністративних та господарських справах Верховного Суду України, сформулював такий правовий висновок.

    Із урахуванням висновків Конституційного Суду України в Рішенні №7-рп/2009 від 16.04.2009р. (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) та з огляду на положення ст.11 ЦК України, ст.78, 116, 122 ЗК України, у зв’язку з прийняттям суб’єктом владних повноважень ненормативного акта виникають правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, зокрема, у сфері земельних правовідносин відповідний ненормативний акт є підставою виникнення, зміни або припинення конкретних прав та обов’язків фізичних і юридичних осіб приватного права.

    Рішення суб’єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним – розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за ст.16 ЦК України та пред’являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред’явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (зокрема й права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб’єкта владних повноважень.

    Підставою для подачі позову заступником прокурора Київської області в справі, рішення в якій переглядаються, саме і послужила незаконність рішення місцевої ради, в результаті реалізації якого та подальшого укладення низки договорів виникло цивільне речове право ТОВ на земельну ділянку, яке прокурор оспорює одночасно з порушенням питання про визнання незаконним рішення міської ради.

    Суди першої та апеляційної інстанцій помилково витлумачили правову позицію Верховного Суду України, викладену у постанові №21-405а14 від 11.11.2014р., не врахували правового висновку, викладеного у постанові Верховного Суду України №6-2510цс15 від 16.12.2015р. і відмовили в задоволенні позову заступника прокурора, фактично не перевіряючи його доводи про незаконність оспорюваного рішення Ради.

 Повний текст постанови Верховного Суду України у справі №3-911гс17 від 05.07.2017р. можна переглянути за посиланням: http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf/(documents)/72089C325DF069E6C225815D0041A12B